北大教授沈岿:社会信用体系建设目标 不是建立

发表时间:2019-06-16

  2014年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(下称《规划纲要》)囊括了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设四大领域。5年来,各个地方出台的相关条款层出不穷,不赡养老人、传谣造谣等道德或私人领域行为都被纳入信用体系,引起了公众的热议,社会信用体系建设究竟该走向何方?

  近期正在对社会信用相关问题进行专门深入研究的北京大学法学院教授沈岿认为,当下的社会信用体系建设作为一种制度信用,确实有其积极的意义,但同时存在有效性边界,在地方上推行时更应注意合法性问题,需要找准其政策定位,按照法治国原则对其加以型塑,改善其设计初衷和运行模式。

  “信用”一词,原先基本归属于经济领域和金融领域,很少会与社会挂钩。但在《规划纲要》中,“社会信用体系”这个概念形成了“政府-市场-社会-司法”的全方位覆盖。其中“社会诚信建设”一词包含的范围则辐射了医药卫生、社会保障、劳动用工、教育科研、文化体育、环境保护、社会组织等社会方方面面的领域。

  在沈岿看来,“社会信用”确实超越了信用本来的意义。但他同时强调,《规划纲要》中明确社会信用体系建设的目的是“提高社会的诚信意识和信用水平”,不能因为超越信用的本义就不予认同,而应该全面地看待。

  从政府管理的横向维度来看,沈岿指出,信用规范的制作主体几乎横跨政府各部门。比如2018年印发的《关于对统计领域严重失信企业及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录(修订版)》,就是由39个中央政府部门加最高人民法院、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国工商联联合制作的。从纵向维度看,上至国务院,下至省、市乃至区县各级政府及其职能部门,都在制定相应的信用规范。

  “根据依法行政的要求,没有法律、法规、规章为依据,行政规范性文件是不能减损公民权益、增加公民义务的”,沈岿说,比如地方各级政府的职能部门,如果没有上位法的依据,是不应该有制定影响公民权利义务文件的权限的。

  在研究过程中,沈岿还发现,《规划纲要》里多处内容显示其将“违法”和“失信”等同或联结的理念。例如“建立税收违法黑名单制度”、在劳动用工领域“打击各种黑中介、黑用工等违法失信行为”、“将公民交通安全违法情况纳入诚信档案”等。

  另一方面,无论是在《规划纲要》颁布之前还是之后,社会信用体系建设的实践都把通过社会信用体系建设加大对违法违规行为的惩戒力度作为重要目标之一。“这两者结合起来,确实能够看出有明显的加强法律实施的意图”,沈岿说。

  南都记者根据公开资料整理发现,不少地方都将违法行为直接作为失信标准中的一项,例如,一些地区明确合同欺诈、偷盗财物将被视为失信行为。一些地区将党纪政纪处分也作为失信行为之一列入地方信用体系建设相关文件中。

  《规划纲要》明确,社会信用体系建设的主要原则之首是“政府推动,社会共建”。“这就是它复杂性的一个方面,既有公(权力)主体(如国家机关),也有私主体(如企业法人),又是政府主导”,沈岿提到,这意味着政府是第一动力,然后鼓励和调动社会力量。

  沈岿进一步指出,在颇具特色的“政府-市场-社会-司法”结构中,“规范意义上的鼓励”很容易转变为“事实意义上的要求”,导致推荐性演变成强制性。

  更值得关注的是,目前对于信用体系中的失信人,联合惩戒是一种重要的惩戒手段。

  沈岿发现,“一处失信,处处受限”已经成为一项重要原则或重要指令。今年1月,他通过搜索发现,“北宝·法律法规数据库”中含关键词“一处失信,处处受限”的国家层面规范文件有51件,地方层面的规范文件有475件。

  沈岿认为,应该摒弃“一处失信,处处受限”的泛化导向,一方面因为“声誉不利、资格剥夺、自由限制”三类措施会在事实上和法律上减损个人或组织的合法权益;另一方面,因为对“失信行为”的泛化处理,以及“一处失信,处处受限”政策下的失信联合惩戒,很容易使本来尚未健全的名誉权、信息隐私保护、人格尊严等变得更加脆弱。

  沈岿把信用分为了人格信用和制度信用。前者以特殊的血缘、亲缘、地缘为基础,依靠相互之间的了解或各自信任的亲友建立;后者则依赖契约、法律规则等的约束力和担保作用,即使彼此并不了解也可建立信用关系。

  随着社会的工业化、城市化,更多人背井离乡,离开了熟人群体,人际交往逐渐跨越国界甚至虚拟世界,这使得人格信用遭遇了困境———无法满足发生在更大范围内与陌生人之间的交往。此时制度信用的优势就显现出来了。

  南都记者了解到,截至2019年4月,全国法院累计发布失信被执行人名单1379万人次,累计限制购买飞机票2376万人次,限制购买动车高铁票580万人次,411万失信被执行人主动履行法律义务。“这些数据印证了制度信用确实有很大的功效”,沈岿说。

  但是,沈岿也认为,制度信用是存在有效性边界的,应该按照真正的法治国原则对其加以型塑,改变其设计初衷和运行模式。

  比如制度信用无法完整体现信用主体的品行,沈岿解释说,在电影《秋菊打官司》中,村长犯了伤害罪,但也是他,在秋菊难产的时候带领村民连夜冒着风雪送她去医院。“假如说在社会信用体系建设当中,村长因为犯罪成为制度上有瑕疵的人,那么显然掩盖了一个真正完整的村长。”

  此外,由于制度信用拥有强大的传播效应,一朝被纳入失信人范围,很难让陌生人恢复对其的信任,即使在别处想改头换面重建信用也变得非常艰难。

  如果信用体系受到公众依赖,本身又没有竞争性的话,产品的提供者就构成了一个寻租的地位,沈岿提出一个假设,“假设面临信用评级的企业是当地的一个财税支柱企业,对于违法行为,地方政府是否会进行独立公正的负面信用评级?”

  据介绍,就“失信”的界定来说,目前没有统一的法律定义,也没有权威的上位法可以约束较低位阶的文件,规范性文件通常也不对失信做出定义,而是进行非穷尽的列举。其次,失信行为多与违法行为联结,甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起。这就容易出现失信惩戒规定违反依法行政原则。

  以2013年发布的《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》为例。办法规定,如有较重失信行为,3年内禁止报考公务员;严重失信人终身禁止报考。彼时,江苏省的政府章程应该符合其上位法,也就是2005年版的《公务员法》,但当时的《公务员法》明确规定,只有全国人大或人大常委会制定的法律才有权规定不得录用为公务员的情形。

  “社会信用体系建设不是要建立一个尽善尽美的诚信社会、‘完人’社会”,沈岿认为,社会信用体系建设的目标应该定位于减少重要领域如食品药品的重大违法事件,或者严重损害他人利益的一些失信行为,而不应该做扩大化理解和界定,不应将“违法”和“失信”完全等同,也不应把违法、违纪、违反道德、违反职业规范等行为都列入到失信范畴。

  制定社会信用规范时,即便私主体是执行国家法或公权力指令,也不能减免其事先告知、有限收集使用、信息准确完整、信息安全保障以及尊重个体信息权等义务;公主体则不应在联合惩戒的“指挥棒”下,突破收集使用信息的有限性、适当性、必要性、均衡性、公平性、安全性和程序性等一般原则。

  此外,沈岿还提到,社会信用规范制定或实施的审查与救济应当是可得的。在信用主体权益保护方面,虽然《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推荐社会诚信建设的指导意见》提出了信用恢复等救济办法,但是明显偏重于社会信用规范的下游环节,没有指向上游环节的制定权限、实质正当问题。

  沈岿坦言,当社会信用体系建设这个复杂的全社会工程,方兴未艾于一个正在建设中的法治国之时,“势必是艰难前行”。“在中央和地方出台大量社会信用体系建设文件已是既成事实的情况下,生财有道唯有逐步形成共识,对其中存在的问题有更多清醒且统一的认识,对其中违反法治原则的规定渐采不执行的策略,未来由更加规范的立法和政策取而代之,才可真正做到合法地发挥制度信用的适度功效。”

  这次推出社会信用体系的着力点在哪里?我认为在于信息的共享和联合惩戒,现在中央各个部委签了50多个联合惩戒备忘录,一方面全面地收集信用信息,另一方面惩戒的力度相当大。

  在信息收集层面,我认为需要考虑边界问题,辨别哪些信息与信用相关、可以收集,哪些信息不能收集。另外还要区分公共信息和私人信息。政府掌握的是公共信息,但大量的私人信息来自于市场交易平台,现在有些地方政府的一个倾向是想把这二者之间打通,这样的话可能模糊边界。

  不同的失信行为之间还存在通约性的问题。比如同样都是失信行为,假设交通违章扣掉信用一分,不回家看望父母扣掉信用两分,其实两者性质完全不同,彼此之间不具有通约性,但是最后以数字的形式计算得分为掩盖这种行为性质上的差别。在更高层面上,现在列入信用体系的信用事项,有的是个人道德层面的问题,有的是违法层面的问题。这两个层面之间是很难进行通约的,而在数据层面看上去都是一样的。

  所以对于信用信息的收集和评价而言,应该严格坚持信息的相关性、评价的科学性,就公共信息与市场信息坚持适当的区隔,坚持“国家的归国家,社会的归社会”。

  ●北京师范大学法学院副教授张江莉:处罚重叠和扩展可能违反“一事不再罚”原则

  从整体上看,社会信用体系主要由三个层面构成:信息的收集和公开;基于信息进行评价;基于评价形成的惩罚性措施。

  从信息收集和公开层面来看,个人不是信息强势一方,从对“私”的领域保护或者隐私保护等角度来看,一般法律不要求或者不需要个人公开自己的信息,除非有特别需要。

  从评价角度来看,法律体系的发展趋势是,在克服信息偏在的基础之上,将评价权交到利益相关人手中,而不是政府或者垄断性权力机构来做出全面、精细的评价。

  从处罚的角度来看,我认为信用体系本身不应该带有惩罚性。像“老赖”这种被最高法列入失信被执行人的情况,可以在现有法律措施无法解决的情况下起到一定的辅助作用,客观上带有一定的处罚性质,但是这种处罚是不能重叠和扩展的,否则可能会涉及违反“一事不再罚”的原则。

  总之,信息系统不应扩展到个人身上是原则,扩展到个人领域的情况需要有高阶位的法律规范(法律,至少是行政法规级别)做出对于例外情况的规定。

  第一个是信息归集、收集和分析的问题。横向来看,企业和政府之间的双向流动性机制还需继续完善。目前而言,企业向政府报送数据已经有较为成熟的机制,但是政府生成的信用数据如何更好地服务于企业还需制度探索;纵向来看,中央标准和地方标准之间存在差异———地方如何在既符合地方治理需求又与中央标准协同发展的平衡点上设定收集和评价标准也是关键。

  第二个是信息保护的制度。目前在社会信用体系制度建构中个人信息保护制度的建立并不完善。企业目前在收集个人信息时知情同意的机制在一定程度上可以作为指引和依据,但政府收集和归集个人信用信息时的法理依据、隐私保障机制和安全保障机制都需要继续探索。

  第三个是救济和修复制度。我曾在中国裁判文书网上搜索与信用有关的关键词,发现个人信用权益相关纠纷案件已经存在,但法院归结的案由却纷繁复杂,这就涉及到如何建立高效科学的制度化救济路径的问题。

  现在社会信用体系建设表现出实践应用远远超过理论研究和法制建设的局面,我们还欠缺非常重要的一些基本立法。当前,社会信用立法已纳入十三届全国人大立法规划的第三类,仍然有不少重要的法律问题缺乏深入研究甚至没有研究,所以对于《规划纲要》提出的“社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立”的近期目标,步子可以放缓一些、更踏实一些。

  虽然中央层面的立法还没出来,但有些地方已经在做一些地方性的规范,结合《规划纲要》对各地区提出的“制定地区信用建设的规章制度,完善信用信息共享公开制度”的要求,这是不是意味着在各个地方标准不一的情况下,有关信用数据会被共享和使用?这就可能会有问题。而且失信行为的有些后果涉及法律保留原则的问题,所以如果我们要进行立法的话,一定要是高位的立法,再高都不为过。

  当然,立法中还有很多具体问题要予以注意。例如,一些联合惩戒的多部委备忘录里设置了时限,有些并没有,如果不能明确失信行为人如何认定以及如何去除失信的身份。再如,某些惩戒措施使得行政法上“一事不再罚”原则面临前所未有的挑战。当前强调“一处失信、处处受限”的惩戒体系,也与惩戒和教育相结合的理念有一定的冲突。


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